Налоговый мониторинг — преимущества и недостатки

Внедрениегоризонтального налогового мониторинга впервые было апробировано в Нидерландахв апреле 2005 г. Эксперимент оказался успешным. Из 20 компаний,подписавших Соглашения о взаимных обязательствах, большинство пожелалопродолжить расширенное информационное взаимодействие с налоговыми органами вбудущем. Опыт Нидерландов взяли на вооружение такие страны, как Южная Корея,Австралия, Великобритания и Ирландия.

Россиятакже делает первые шаги по введению в действие механизма горизонтальногомониторинга. На сегодняшний день соглашения о применении новой формы налоговогоадминистрирования  заключены с ОАО «РусГидро»,ОАО «Мобильные телесистемы», ОАО «Интер РАО ЕЭС», международнойорганизацией «Эрнст энд Янг (СНГ) Б.В.», ОАО «Северсталь» и уже естьпервые результаты. Например, ОАО  «Северсталь» заключила соглашение огоризонтальном мониторинге в марте 2013 г. По итогам взаимодействия можноотметить следующее: во-первых, значительно уменьшилось количество запросов отналоговых органов после получения ими доступа к бухгалтерской информации;во-вторых, что наиболее важно, сумма доначисления после очередной проверкиоказалась в несколько десятков раз меньше, чем обычно.

Горизонтальный мониторинг требует предоставления полногодоступа налоговых служб к учетной информации налогоплательщика, поэтомурешиться на расширенное информационное взаимодействие могут только те компании,которые честно платят налоги и которым нечего бояться. На международном научно-практическомсимпозиуме по актуальным проблемам налоговой политики представительМинистерства финансов Королевства Нидерланды Аня Маас по этому поводу сказаласледующее: «Горизонтальныймониторинг требует доверия. Доверие обеспечивает сотрудничество. Доверие такжеявляется инструментом, который помогает справиться с неопределенностьюотношений, как например, между налоговыми службами и предприятиями. По этойпричине мы и создали соглашения, основанные на доверии».

Главнаяпроблема российского бизнеса – недоверие к властям. Предприниматели состорожностью относятся к инициативе, исходящей от государства, в результатечего многие задаются вопросом: кому же на самом деле выгоден механизмгоризонтального мониторинга? В  интервью с корреспондентомРБК daily Я. Николаевым заместитель главы ФНС России С.Аракелов отмечает: «Это взаимовыгодноесотрудничество: налогоплательщик получает определенность по вопросамналогообложения, т.е. минимизирует налоговые риски, а налоговый орган тратитменьше материальных и трудовых затрат на налоговое администрирование. Данныеположения закрепляются соглашением сторон». Для успешной реализации расширенноговзаимодействия необходимо менять психологию людей, убедить их в том, что властиможно и нужно доверять.

1. Налоговая служба на современном этапе активно работает насближение с налогоплательщиком. На сайте ФНС России создана сеть онлайн-сервисов,разработаны 12 критериев налоговых рисков, используя которые организацияможет выявить и устранить нарушения, оценить возможность проведения налоговойпроверки. Следующий возможный шаг к сближению – закрепление механизма горизонтальногомониторинга в НК РФ, в котором должен быть отражен порядок реализациисоглашения о горизонтальном мониторинге, прописаны главные принципывзаимодействия, такие как добровольный характер  соглашений и возможностьбеспрепятственного выхода из него, отражены права и обязанностиналогоплательщика и налогового органа, правовые гарантии каждого из них. Отдельноследует прописать необходимость сохранения налоговой тайны, поскольку налоговыеорганы в рамках соглашения о расширенном информационном взаимодействии получаютдоступ ко всей бухгалтерской информации и сведениям системы внутреннегоконтроля.

2. Препятствием на пути к закреплению горизонтальногомониторинга в НК РФ является отсутствие у налоговых органов  законодательногоправа заключать мировые соглашения. Этот факт порождает определенные правовыериски, которые нужно устранить.

Кроме того, необходимо отметить возможность применениягоризонтального мониторинга не только по отношению к крупнымналогоплательщикам. Например, опыт Голландии показывает пример успешноговзаимодействия налоговой службы с малым и средним бизнесом. Для реализациитакого масштабного распространения новой формы налогового контроля возможносоздание специализированных подразделений ФНС, занимающихся мониторингом своегосегмента рынка. В этом случае будет возможность учесть специфику крупного,среднего и малого бизнеса и разработать подходы, ориентируясь на особенностикаждого из них.

Принимая во внимание столь успешный опыт применениягоризонтального мониторинга за рубежом и первые положительные результатыроссийской практики, закрепление механизма расширенного информационноговзаимодействия в НК РФ является вполне логичным и необходимым шагом со стороныналоговой службы РФ.

I. Профилактика и предотвращение нарушений законодательства о налогах и сборах

На уровне ФНС России

1. Информирование налогоплательщиков об административной практике, формируемой по результатам рассмотрения апелляционных жалоб. Такая подача материала может создавать административные прецеденты, которые позволят налогоплательщикам идентифицировать обнародованную ситуацию и сравнить ее со своей деятельностью, чтобы в дальнейшем исправить ошибки и иметь возможность ссылаться на следование этой практике как на основание для смягчения или исключения ответственности за налоговое правонарушение.

2. Регулярное обобщение практики – наиболее типичных оснований возникновения спора, результатов его разрешения на уровне ФНС России и территориальных управлений. Служба могла бы издавать не только письма, но и разъяснения, которые бы носили рекомендательный характер для налоговых органов и налогоплательщиков. Налогоплательщики должны быть уверены, что следование таким рекомендациям не повлечет претензий налоговых органов в будущем.

3. Широкое использование потенциала общественных организаций для выработки позиций по спорным ситуациям, когда их разрешение имеет важное значение для той или иной отрасли, большой группы налогоплательщиков и т. п. Экспертный совет ТПП РФ по совершенствованию налогового законодательства и правоприменительной практики готов рассматривать такие ситуации, вырабатывать экспертную позицию по спорным и неоднозначным вопросам с направлением заключения в Управление досудебного урегулирования налоговых споров ФНС России.

4. Мониторинг практики применения законодательства Республики Беларусь и Республики Казахстан, преду-сматривающего официальную публикацию списков лжепредпринимателей.

Цель – оценить возможность трансформации информационного сервиса ФНС России «Риски бизнеса: проверь себя и контрагента», чтобы придать размещенным на нем сведениям правовое значение.

На уровне территориальных налоговых органов

Участники выразили неудовлетворенность профилактической разъяснительной работой налоговых органов.  

Было указано на формальность ответов на запросы налогоплательщиков, закрытость, нежелание сотрудников налоговых органов идти на контакт, отписки. При этом продолжается практика истребования у налогоплательщиков документов «тоннами», «вагонами».  

Для изменения работы налоговых органов предлагается:

1. Активнее проводить семинары и лекции с участием налогоплательщиков, использовать для диалога площадки региональных уполномоченных по защите прав предпринимателей, общественных бизнес-объединений. На ведомственном уровне следует установить норматив подобных мероприятий для каждой инспекции.

2. Систематизировать и ограничить полномочия налоговых органов в части истребования документов и информации с учетом того, что:

  • однажды истребованные у налогоплательщика какой-либо инспекцией документы больше не запрашиваются;
  • при истребовании документов в рамках выездной налоговой проверки поясняются его причины;
  • решение об отказе в продлении срока представления документов должно быть мотивированным;
  • в случае направления требования о представлении большого объема документов налогоплательщику дается время его исполнить, новое требование при этом не направляется.

II. Перестройка контрольной работы и работы по результатам споров по вопросам налогообложения

Акты налоговых проверок не играют профилактической роли.  

У налогоплательщиков нет уверенности в том, как в дальнейшем вести деятельность в безрисковом с налоговой точки зрения варианте, поскольку наблюдается:

  • недостаток мотивации выдвинутых налоговыми органами претензий;
  • отсутствие выводов о законности операций;
  • неопределенность статуса операций, входивших в предмет проверки, но не признанных незаконными.

Такую ситуацию можно назвать налоговой засадой: налогоплательщик в любой момент может получить претензии инспекции по операциям, которые он однотипно ведет в течение ряда лет (нескольких налоговых периодов) и по которым прежде претензий не было.  

По мнению ФНС России, в актах налоговых проверок должны фиксироваться только правонарушения; налоговые органы не в силах проводить аудит налогоплательщиков. Между тем согласно пункту 1 статьи 30 НК РФ налоговые органы осуществляют контроль за правильностью, полнотой и своевременностью исчисления и уплаты налогов. Правильность в данном случае означает как плюсы, так и минусы в работе налогоплательщика. Практика ВС РФ подтверждает такую возможность1.  

Из этого противоречия необходимо найти выход.  

Предлагается исходить из того, что ФНС России – сервисная служба, а сервис главным образом требует налаживания профилактической составляющей контрольных мероприятий.  

При этом возможно применение ряда методов.

1. Подробная мотивировка всех проверочных действий (мероприятий), в частности:

  • истребование документов;
  • назначение контрольных мероприятий;
  • оформление результатов контрольных мероприятий.

2. Составление акта по результатам дополнительных мероприятий налогового контроля (так же, как по результатам налоговой проверки).  

3. Совершенствование формы акта налоговой проверки:

  • в описательной части подробно указываются проверяемые хозяйственные операции, перечисляются все проверенные документы;
  • выводы проверяющих развернутые и мотивированные.

4. В утвержденную Приказом ФНС России от 08.05.2015 № ММВ-7-2/[email protected] (Приложение № 23) форму акта налоговой проверки вернуть ранее закрепленные положения о том, что в акте указывается не только сумма недоимки, но и переплата по налогам.

5. Направление налогоплательщику по итогам любых проверочных мероприятий информационного сообщения с фиксацией их результатов.

6. Определение процедуры и полномочий вышестоящего налогового органа при отмене решения нижестоящего налогового органа в порядке контроля. Для этого достаточно ведомственного регламента, утвержденного в соответствии с НК РФ.

7. Расширение возможности диалога налоговых органов и налогоплательщиков по спорным неоднозначным вопросам налогообложения. Для этого могут (должны) использоваться следующие инструменты:

  • привлечение специалистов, экспертов задолго до проверки для выработки единой позиции по -вопросам налогообложения с отраслевой специ-фикой;
  • использование принципов налогового мониторинга – открытость сторон и лояльность налогового органа к налогоплательщику.

8. Развитие практики анкетирования среди налогоплательщиков об удовлетворенности работой налоговых органов по конкретным вопросам. Поощрение сотрудников налоговых органов, получивших за свою работу положительную оценку налогоплательщиков.

III. Развитие института разделения ответственности с некомпетентным администратором (контролером)

1. Если в течение продолжительного времени (несколько налоговых периодов) налогоплательщик вел однотипную деятельность, использовал однотипную модель налогообложения, то по итогам налоговой проверки (после ранее состоявшейся и не отразившей соответствующих нарушений или при отсутствии проверок) возможно доначисление недоимки без пеней и взыскания штрафов.

2. В поддержку малого бизнеса ввести в НК РФ норму о праве на первую ошибку:

  • за выявленное впервые налоговое правонарушение вместо штрафа ограничиться предупреждением;
  • предусмотреть скидку при уплате штрафа впервые.

3. Закрепить в НК РФ скидку на раннюю уплату штрафа (по аналогии с КоАП РФ).

4. Нормативное развитие статьи 112 НК РФ об обстоятельствах, смягчающих ответственность за совершение налогового правонарушения, расширение их перечня.

ФНС России на ведомственном уровне ведет разъяснительную работу об учете указанных обстоятельств при применении налоговых санкций, но этого недостаточно.

1 См., например: Определение СКЭС ВС РФ от 30.11.2016 по делу ЗАО «Обьнефтегео-логия» № 305-КГ16-10138, А40-126568/2015.